即是说，中共中央提出建构公众诉求表达机制是针对国家政权系统的，是针对承担各种法律职能的政治组织或机构的。

  三 由古希腊城邦宪政和古罗马共和宪政构成的古典宪政深深地打着时代的烙印，呈现出鲜明的原始性特点。总之，消极宪政是一种片面强调有限政府的限权型宪政，积极宪政是一种兼顾政府有限与有为的控权型宪政。

每个城邦方圆不过百里，人口多则数万，少则数千。另一不可忽视的历史事实是，宪政的价值内涵和基本原理虽然具有普遍性、一致性，但宪政的实现形式却是多种多样的，故而宪政模式因国而异，因时而别。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民（指广义而言），都可以要求平等的政治地位，那末这在古代人看来必定是发了疯。  作者简介：中南财经政法大学法学院教授 文章来源：《学习论坛》2009年第12期。第二，现代宪政不仅总结继承了各族人民创造的宪政经验——古代希腊罗马的经验和中世纪的英国经验，而且吸收了历代思想家创造的一切优秀理论成果，特别是文艺复兴和启蒙运动中出现的即使在今天看来也不失其合理性与先进性的政治法律思想，诸如人民主权、司法独立、分权制衡、违宪审查等。

这种城邦林立格局一直保持到希腊时代的结束。在不同的国家和不同的历史时期，宪政总是呈现不同的形态。[3] 参见：《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》，载《最高人民法院请示与答复》（民事卷），中国法制出版社2004年版，第320页。

土地问题事关政治正当性乃至国家德性。在这个过程中，作为国有土地所有权人的国家虽然获得了被征收土地的大部分增值收益，但却消耗了作为主权者和社会管理者的权威性和正当性，并由此导致了城乡差距扩大、社会抗议频发，维稳压力激增，以及土地的城市化快于人口的城市化等不欲后果。（4）一个悬而未决的问题是，在传统的宪法学理论中，基本权利的主体只能是公民、法人或其他私主体，基本权利的主要功能是防范来自国家的侵犯。根据这一规定，我们可以推测全国人大常委会认为，宪法第10条第1款规定的城市只能是国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

然而，城市（不包括城市郊区）这一限定语在此后的修宪讨论中再也没有出现过。[11] 参见《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，深发[2003]15号，2003年10月29日。

另外，这种解释方案也没有回答1982年以后的城市土地应当如何处理这一问题。[13] 1966年文革爆发后，在造反有理的口号的号召下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的最后一条尾巴，成为革命的对象。依照此种解释方案，城市的土地属于国家所有这一宪法规定，并没有将当时城市中依然存在的私有土地无偿国有化，也没有要将此后划归城市的土地或者被城市所包围的集体土地进行无偿国有化的意思表示。（2）如果采用这种解释方案，我们还无法回答宪法为何仅仅确认了国家对城市土地的主权管辖权，却没有确认对农村土地的主权管辖权这一问题。

国家可以（而不是必须）基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守宪法第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化。（2）应当论，即城市的土地应当属于国家所有：（3）可以论，即城市的土地可以属于国家所有。如此一来，宪法实际上就为国家征收农村集体土地提供了更为坚实的规范基础。包括土地权利在内的财产权，不仅关系到公民人格的健康发展，而且是公民保持有尊严生活所不可或缺的基本条件。

[12] 虽然我国现行宪法在1982年通过时尚没有关于国家尊重和保障人权的明确规定，而且这部宪法直到今天也不是一部规范宪法，但在1982年修改时，这部宪法确实致力于保护公民的权利。[10] 2011年，人民日报发表文章称，当前，我国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。

如果做后一种解释的话，那实际上就等同于第四种解释方案了，同样存在很多弊端，下文将着重分析。其次，这一解释方案与八二宪法的社会主义属性并不冲突。

相关问题的详细梳理可以参见程雪阳：《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》2013年第6期，第35-41页。这次宪法修改把这个问题解决了。许多进城农民并没有成为真正的市民。理由在于： 1. 无论是采用必须论，还是应当论，宪法第10条第1款都会成为一个强制性条款，其都表达了要将土地的城市化等同于土地的国有化的强烈倾向，而这种倾向很难找到正当性和合理性基础。而宪法第2条第1款关于中华人民共和国的一切权力属于人民的规定，就不能被解释为中华人民共和国的一切权力可以属于人民，也可以不属于人民，而只能被解释为中华人民共和国的一切权力必须属于人民。[7]2-3[8]41在实践中，有些地方政府部分遵循了这种思路，比如，北京市人民政府在1983年出台的《关于落实文革中接管的私房政策的若干规定》中就宣布，一九八二年五届人大五次会议通过的宪法第十条规定：‘城市的土地属于国家所有。

另外，宪法第25条仅仅规定国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，并没有规定一对夫妻只能生一个孩子。[13]1982年宪法之所以放弃1978年宪法而以1954年宪法为基础进行修改，最为主要的原因之一就在于前者来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除十年动乱中左的思想影响，以至在这部宪法中还保留着一些错误的规定，如继续肯定文化大革命，坚持以无产阶级专政下继续革命理论为指导等。

因为如果城市的土地必须是国有土地上的话，那么第3款关于国家只有基于公共利益的需要并给予补偿的情况下才能进行土地征收或征用的规定就会对现实失去规范效力，变成虚伪空洞，没有意义的条款。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，固然是一项关于经济制度的规定，但其同时也确认了各种土地权利人对于土地的权利。

2.  宪法修改委员会只是宪法修改草案的提出机关，而非修宪机关，[16]因此，我们不能完全将宪法修改委员会及其秘书处成员的意见作为修宪原意来对待。通过这种解释方案，这些彼此冲突的宪法条文融合到一个以保护人权和促进城市化健康发展为目标的宪法规范秩序之中了。

由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外的规定。很显然，这样的解释并不符合宪法条文本身的规范性质。  参考文献： [2] 韩大元.论宪法规范与社会现实的冲突[J].中国法学,2000,(5). [3] 许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社,2003. [4] 卞耀武.中华人民共和国土地管理法释义[M].北京:法律出版社,1998. [5] 住房和城乡建设部计划财务与外事司.中国历年城市数量及人口、面积变化情况统计（1978-2007）(A). 中国城市建设统计年鉴2008[G]，北京：中国计划出版社, 2009. [6] 王维洛.1982年的一场无声无息的土地革命——中国的私有土地是如何国有化的 [J].当代中国研究, 2007,(4). [7] 杨俊锋.现行城市土地制度的来龙去脉[N].南方周末, 2012-07-12(31). [8] 陈沉.正确运用城市土地属于国家所有[J].资源导刊, 2012,(3). [9] 张千帆.城市土地国家所有的困惑与消解[J].中国法学, 2012,(3). [10] 华新民.中国城市土地所有权的梳理和追问[N].东方早报，2012-11-27(008). [11] 程雪阳.中国土地管理制度的反思与变革[J].中国土地科学, 2013,(7). [12] 苗连营,程雪阳.民法帝国主义的虚幻与宪法学的迷思[J].四川大学学报（哲社版）, 2008,(2). [13] 邓小平.邓小平文选（一九七五-一九八二）[C], 北京：人民出版社，1983. [14] 关于中华人民共和国宪法修改草案的报告（1982年11月26日）[R].北京：1982. [16] 巩固.自然资源国家所有权公权说[J].法学研究, 2013,(4). [17] 本刊特约记者，关于1982年宪法的起草过程（一）——王汉斌访谈录[J].百年潮, 2011,(2). [20] 曲相霏.修法，让农民自己造城[N]. 南方周末, 2013-07-19(31). [21] 张友渔.进一步研究新宪法实施新宪法[J].中国法学, 1984,(1).   程雪阳（1984-），男，山西稷山人，中国人民大学法学院博士后研究人员,法学博士。因此，落实私房政策，只发还房产权，不发还地产权。

[12]133对此，德国宪法法院在1954年吕特案（Lueth v.VeitHarlan case）判决中有过更为明确的表述，其宣布，《德国基本法》中的基本权利规定体现了一种‘客观价值秩序，作为宪法上的基本决定对所有的法领域发生效力。3. 尽管全国人民代表大会是现行宪法的修宪机关，但由于1982年的宪法修改采取的是一体表决而非逐条表决的方式，彭真同志在向五届全国人大所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中又没有对城市的土地属于国家所有这一规定做出明确的解释和说明，所以即使这次宪法修改是全票通过（尽管事实并不是这样的，有3张弃权票），我们也很难推测出投赞成票的3037名全国人大代表是如何理解这个条文的。

[2]16也正是在这个意义上，笔者认为，我们不能完全依照原旨主义的方法来解释现行宪法关于土地制度的规定，而是必须将具体条文的规定与宪法作为根本法的性质、修宪背景、修宪指导思想、宪法规范内部的和谐统一性等因素结合起来，寻求一种既能够维护宪法正当性又符合社会发展需要的解释方案。还有人可能会认为城市的土地属于国家所有就是一个命令性规范，其规范含义是城市的土地必须属于国家所有，他们甚至可以从宪法修改委员会的讨论记录中找到相关证据，来证明八二宪法之所以史无前例地规定这一条款，就是希望先将城市土地无偿国有化，然后通过土地征用条例再逐步将农村土地国有化。

然而，如果我们认为宪法第10条的规定不仅确认了一项经济制度，而且是对作为基本权利的土地财产权的确认，那就会带来作为所有权人的国家可否成为作为基本权利主体的问题。然而，这里的问题在于，八二宪法将城市私有土地所有权无偿概括国有化的正当性是什么？原属公民所有的城市私有土地可否通过宪法修改无偿剥夺？公民自然享有的土地使用权又是如何取得的，在法律上如何界定，是不是也有使用期限的限制，出让时是否需要补交土地出让金呢？这些问题的答案并不清楚。

原因很简单，城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有。换句话说，宪法的原意究竟为何物是不清楚的，或者我们可以认为，根本就不存在真实的宪法原意。如果采用前一种解释的话，那实际上是与第二种解释方案是一致的，其中存在的问题上文已经分析，此处不再赘言。（三）新解释方案的可接受性 宪法条文或者宪法规范不是孤立存在的，而是被包含在一定的文本体系之中并需要在社会生活中予以适用的。

（2）在实践层面，这种解释方案默认了宪法第10条第1款是对1982年之前依然存在的城市私有土地的无偿概括国有化，因此违背了法不溯及既往的原则。因这些问题政策性强，有关规定不够明确，特请贵局对下列问题给予函复。

然而，这种观点的缺陷同样十分明显，因为名义上的土地所有权是一个极为模糊的概念。因此，不应轻言修宪，而应实现从修宪型模式向释宪型模式的转变，即在尊重宪法稳定性的基础上，努力通过法律解释等法律技术来实现宪法变迁，进而化解宪法规范与社会现实之间的张力。

其次，这种解释方案实际上也与宪法第10条第2款保持了一致。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。